Presidente, al convegno dello scorso 8 ottobre, Il principio del risultato: dalla teoria del Codice all’operatività dei cantieri, è stata sottolineata la rilevanza del principio del risultato anche in fase di esecuzione. Tuttavia, nella realtà quotidiana, la tentazione di rifugiarsi nella burocrazia è ancora forte. Di che cosa hanno bisogno veramente le amministrazioni per superare la paura della firma, mettere a terra questo principio e dargli attuazione?

La cosiddetta paura della firma è un tema non solo italiano, e la sua rilevanza si coglie dal fatto che se ne è occupato anche il Presidente della Repubblica. Rivolgendosi ai nuovi magistrati contabili, Sergio Mattarella ha affermato che, «proprio con riguardo agli artt. 28 e 97, in questo particolare momento il giudizio di responsabilità deve confrontarsi con i fenomeni della cosiddetta paura della firma e della burocrazia difensiva». Anche la Corte costituzionale ha osservato che i mutamenti del contesto in cui operano le amministrazioni «hanno accentuato la “fatica dell’amministrare”, rendendo difficile l’esercizio della discrezionalità amministrativa e stimolando, come reazione al rischio percepito di incorrere in responsabilità, la “burocrazia difensiva”».
Non va tuttavia sottovalutato il fatto che il nostro ordinamento giuridico, in questi ultimi anni, è intervenuto in modo massiccio per liberare i funzionari da questo timore.
Mi riferisco ad alcune riforme, in parte anche controverse: la riforma della competenza della Corte dei conti e quindi della responsabilità erariale dei funzionari; l'abolizione dell'abuso d'ufficio dal novero dei reati del nostro ordinamento; e diverse norme del Codice degli appalti che liberalizzano, in una qualche misura, i rapporti tra impresa e pubblica amministrazione.
Ci sono state quindi nel nostro Paese più riforme che hanno cambiato il livello di responsabilità dei funzionari e hanno sicuramente diminuito il rischio di un loro coinvolgimento in inchieste giudiziarie.
Allora perché continua a resistere questa paura della firma? È un problema che va affrontato, secondo me, innanzitutto, sotto un profilo culturale.
Abbiamo bisogno di far crescere la nostra pubblica amministrazione, di trasformare il modo in cui il funzionario pubblico si approccia alla cura dell'interesse pubblico.
E qui io credo che il ruolo delle associazioni di categoria possa essere fondamentale: basti pensare al fatto che numerose procedure innovative previste dal Codice degli appalti e che davvero potrebbero dare slancio e sviluppo al nostro Paese sono largamente sottoutilizzate.
Eppure, esistono e consentirebbero un rapporto proficuo tra pubblica amministrazione e impresa. Tuttavia, molto spesso non sono conosciute, non ne sono conosciuti i confini, non ne sono conosciute le opportunità. Al contrario, vengono viste quasi come un aggravamento della procedura da seguire.
Credo che le associazioni di categoria possano svolgere un ruolo molto importante nel prospettare alla pubblica amministrazione le novità normative intervenute in questi anni intese a costruire un rapporto differente tra imprese e pubblica amministrazione. Sono infatti state previste procedure semplici e chiare, che si possono seguire senza timori.
Ad esempio, l'articolo 70 del Codice degli appalti ha previsto all'interno della medesima norma tutte le procedure, comprese quelle innovative; questa scelta, a mio avviso, segnala l’equivalenza tra le diverse procedure.
Inoltre, credo che serva una riforma che guardi in modo diverso al rapporto tra politica e amministrazione. La politica dovrebbe fissare gli obiettivi e l'amministrazione realizzarli, ma non sempre accade. La netta separazione fra le due ha avuto senso in un preciso momento della nostra storia repubblicana; oggi può essere ripensata, perché è la politica a dover assumere la responsabilità delle scelte. E quando lo fa, l'amministrazione si sente molto più tutelata.


Come il principio del risultato può essere mantenuto anche alla luce del nuovo Regolamento Europeo?
Inoltre, parrebbe che la scelta di ricorrere allo strumento del Regolamento non sia definitiva, anzi pare esserci l’ipotesi di ritornare, quantomeno per regolare alcuni temi, alla Direttiva. Un gruppo numeroso e rilevante di Stati sta evidenziando alla Commissione questa possibilità, magari ricorrendo alla clausola di non regressione: l’obiettivo sarebbe far sì che il Regolamento si concentri su aspetti meno politici, meno sensibili per le singole specificità nazionali.

Nella proposta di Regolamento io vedo grandi opportunità e non mi sembra che contrasti col modo in cui stiamo costruendo il principio del risultato nel nostro Paese. È vero, non c'è traccia di tale principio nella proposta della Commissione, però credo che il modo in cui la giurisprudenza lo ha costruito, cioè come elemento fondamentale della causa del contratto pubblico, possa renderlo compatibile con il Regolamento.
Credo quindi che il principio del risultato sia perfettamente integrabile nel perimetro del nuovo Regolamento che, anzi, prevede diversi istituti in grado di darne una migliore realizzazione.
Nella proposta di Regolamento c’è infatti una grande attenzione a favorire l'interlocuzione tra impresa e pubblica amministrazione, ai contratti innovativi e al digitale.
In questa prospettiva, il ruolo delle associazioni di categoria è poi fondamentale per far valere quelle che sono le specificità del nostro Paese.
Sicuramente la scelta del Regolamento è più rigida, mentre la scelta della Direttiva sarebbe più in grado di rispettare le caratteristiche peculiari dei singoli Stati. Gli scenari sono ancora aperti, non credo ci sia una preclusione assoluta.
Non dobbiamo dimenticare che la forma del Regolamento non è condivisa da diversi Stati importanti dell'Unione europea e quindi sotto questo profilo credo che ci siano assolutamente spazi e margini per una trattativa con le istituzioni europee per affrontare la possibilità di una scelta più in linea con quelle che sono le caratteristiche di alcuni grandi Paesi, tra cui l'Italia.


Il Regolamento offre anche una prospettiva di collaborazione fra imprese e amministrazioni. Il testo pare quindi segnare un nuovo approccio nel rapporto fra le parti del contratto e, in quest'ottica, un superamento della contrapposizione che si è sempre verificata fra imprese e amministrazioni.
Quanto conta costruire questa alleanza fra le diverse parti del contratto per far sì che l'opera sia portata a termine con la qualità e la celerità che ci si aspetta da una collaborazione proficua?

Il dialogo tra amministrazione e impresa è al centro del nuovo Regolamento. Non è una novità, perché c'era già nelle Direttive precedenti ed era stato ben regolamentato dal nostro Codice degli appalti.
Ciononostante, il sistema non aveva funzionato bene perché la percentuale di appalti realizzati attraverso il ricorso alle procedure innovative e improntate al dialogo è stata veramente bassa.
C’è inoltre ancora l’idea che i contratti innovativi servano per realizzare qualcosa che ancora non esiste, tanto è vero che vengono molto utilizzati in tema di ricerca. Le istituzioni europee, però, hanno dato al concetto di innovazione una lettura più ampia, aprendo l’uso di questi contratti ben oltre la ricerca.
Il testo proposto attua una piena parificazione tra le diverse procedure: quella che noi abbiamo tentato nel nostro Paese, cioè mettere in un unico articolo tutte le procedure, oggi viene confermata nel Regolamento.
Questo dato chiamerà imprese e amministrazioni a dialogare in trasparenza. L’amministrazione pubblica è il più grande acquirente nazionale e quindi è in grado di orientare il mercato, anche verso obiettivi di sostenibilità sociale e ambientale.
L'amministrazione, però, il più delle volte non ha il know-how, la capacità di realizzare le opere e di innovare. Sono qualità proprie dell'impresa, che guarda al futuro ed è pronta all'innovazione e alla ricerca. Per questo il connubio fra le due è essenziale.
Le istituzioni lo hanno compreso da tempo, le norme cercano di tradurlo in operatività.


Si può quindi affermare che, come sono sottoutilizzati i nuovi istituti per superare la paura della firma, sono stati sottoutilizzati anche gli strumenti per far sì che si potesse creare un vero campo di confronto e di collaborazione fra imprese e PA.

Verissimo. Per esempio, la normativa sulle lobby non riesce a vedere la luce e, ancora una volta, anche in questa legislatura non l'abbiamo ancora vista.
Questa normativa è invece assolutamente fondamentale per le piccole e medie imprese: per poter dialogare con l'amministrazione non devono avere l'amico funzionario, non devono avere l'amico dirigente dell'amministrazione, ovvero non devono, nella peggiore delle ipotesi, pagare qualcuno per dialogare con l'amministrazione. Devono avere il diritto di interloquire su basi e con regole certe.
Il disegno di legge sulle lobby lo sancisce e qualche amministrazione in via di autoregolamentazione si è data questa normativa. Manca, però, la volontà politica di portarla a compimento.