Il 9 settembre 2026 la Commissione europea ha presentato la proposta di Regolamento sugli appalti pubblici e le concessioni (COM(2026) 590 final), destinata a sostituire le Direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE. Il testo trasforma gli appalti in uno strumento di politica industriale, ambientale, sociale e di sicurezza.

La cifra più significativa della proposta non sta nelle singole disposizioni, ma nella visione che le sorregge: la disciplina degli appalti e delle concessioni deve essere uno strumento per realizzare le priorità strategiche dell'Unione, come indicate all'art. 5. L'attenzione si estende dalla sola aggiudicazione alla programmazione e all'esecuzione del contratto, con un rafforzamento di interoperabilità, uso dei dati e piattaforme elettroniche. La linea tracciata da Bruxelles non appare distante da quella del Codice nazionale: semplificazione, digitalizzazione e standardizzazione dei processi, nel rispetto dei principi di tutela sociale e ambientale.

A cambiare è la forma giuridica: tre direttive vengono sostituite da un unico Regolamento, direttamente applicabile in tutti gli Stati membri e destinato a prevalere sulle norme interne incompatibili. È su questo punto che si concentra la prima criticità segnalata da ANCE. Un regolamento rischia di determinare un quadro rigido, privando il legislatore nazionale della discrezionalità necessaria per coniugare i principi europei con le peculiarità dei mercati locali, di introdurre norme di salvaguardia o di modulare periodi transitori. Il rischio è maggiore in una fase delicata di uscita dalla gestione PNRR, per un sistema produttivo composto in larga prevalenza da PMI. Quanto ai tempi, la proposta seguirà la procedura ordinaria di co-decisione tra Consiglio e Parlamento europeo: la chiusura dell'iter è stimata tra 18 e 24 mesi, con un'applicazione effettiva verosimilmente differita di ulteriori 12-24 mesi per l'adeguamento dei sistemi telematici e delle stazioni appaltanti. Non mancano innovazioni che ANCE valuta positivamente.

L'art. 98 rende il miglior rapporto qualità/prezzo il criterio ordinario di aggiudicazione, con un peso minimo della qualità al 30% (50% per i contratti ad alta intensità di manodopera), superando la logica del prezzo dominante. La proposta di Regolamento limita i criteri di selezione a quanto necessario e proporzionato e introduce poi l'electronic eligibility service e il digital business credential tool, per ridurre gli oneri documentali a carico delle imprese. Un quadro più chiaro è previsto per la partecipazione di operatori extra-UE e per la tempestività dei pagamenti, mentre vengono disciplinate in modo più organico le modifiche contrattuali, con soglia del 15% per quelle non sostanziali e termine di pubblicazione ridotto a 20 giorni.

Sul fronte delle criticità, la più sentita dal settore riguarda la revisione prezzi.

La proposta di Regolamento lascia alla scelta delle stazioni appaltanti l'inserimento di clausole di adeguamento delle condizioni economiche del contratto, senza un obbligo strutturale di revisione: un passo indietro rispetto alle tutele introdotte dall'art. 60, D.Lgs. n. 36/2023 e dal sistema delle TOL. Il tema divide gli Stati membri, con i Paesi del Nord e Centro Europa orientati a non prevedere automatismi e quelli dell'area mediterranea, come Italia, Spagna e Grecia, che chiedono un quadro comune capace di lasciare spazio alle discipline nazionali a tutela dei cantieri dalle oscillazioni dei costi dei materiali. Preoccupa anche l'impostazione dei criteri di aggiudicazione.

Pur affermando il miglior rapporto qualità/prezzo come regola, secondo la nota di approfondimento il Regolamento riconferma la piena operatività del prezzo più basso tra i criteri ordinari. Aumenta così il rischio di gare impostate sul solo dato economico, a scapito di innovazione, qualità dei materiali e sicurezza, con una competizione che penalizza le imprese più strutturate, che applicano contratti collettivi più tutelanti e investono in formazione, e che si scarica lungo le catene di subappalto. Pesa, poi, la conferma dell'in house: la disciplina non ne restringe in modo significativo il ricorso, con il rischio di sottrarre attività al confronto concorrenziale, tanto più nel contesto post-PNRR. Il quadro si completa con altri elementi di incertezza.

Il Regolamento rende la negoziazione un'opzione normalmente disponibile e non più uno strumento eccezionale con maggiore flessibilità a favore del dialogo pubblico-privato e delle PMI. Se confermata, la scelta comporterà la disapplicazione delle procedure oggi vigenti negli ordinamenti nazionali. Ma l'ampia discrezionalità procedurale riconosciuta alle stazioni appaltanti, in assenza di regole di dettaglio e di fattispecie tipizzate, rischia di non tradursi in flessibilità: dopo un Codice costruito sui principi del risultato e della fiducia per superare la "paura della firma", i RUP potrebbero essere disorientati e più cauti di fronte al timore di rilievi o ricorsi. A ciò si aggiunge l'elevato numero di atti delegati. Sul versante delle imprese, l'uniformazione dei requisiti economico-finanziari su standard europei, nonostante la semplificazione documentale, rischia di favorire i grandi gruppi e di creare barriere per le PMI locali; i requisiti organizzativi e digitali richiesti alle stazioni appaltanti sopra soglia, d'altra parte, potrebbero accentrare la committenza, riducendo gli enti locali minori a semplici deleganti. Resta, infine, la questione dei rapporti con il diritto interno.

Le norme nazionali incompatibili decadranno, mentre quelle semplicemente più severe, ove perseguano una finalità europea, dovrebbero in linea di principio sopravvivere, salvo che il Regolamento non esprima una regola contraria. Inoltre, il Regolamento si applicherà soltanto alle gare sopra la soglia comunitaria, mentre gli affidamenti sotto soglia resteranno al D.Lgs. n. 36/2023: ne deriverà un doppio binario normativo permanente, con maggiore complessità per uffici pubblici e imprese. Perplessità sono emerse anche dai primi orientamenti di rappresentanti della magistratura amministrativa, che hanno richiamato l'esigenza di un attento monitoraggio per prevenire blocchi delle procedure di gara.

Si tratta di un quadro articolato, che richiede un'attenta valutazione caso per caso.

Il testo è ora all'esame di Parlamento europeo e Consiglio: il sistema associativo seguirà l'iter per sostenere, nelle sedi opportune, le innovazioni positive e correggere le criticità emerse, in vista di un aggiornamento del sistema italiano degli appalti che avrà implicazioni rilevanti tanto per le stazioni appaltanti quanto per le imprese del settore.

Autore: Andrea Morchetti